“自动扣留',是美国食品药物管理局(FDA)对进口食品实施管理的一项主要措施,简而言之,就是被FDA宣布为“自动扣留"的货物,运抵美国口岸时,必须经美国实验室检验合格后,方允许放行进入美国境内销售。
由于F D A人员少,面对进口的食品、药品、化妆品等产品规格多、数量大的局面,不可能进行逐批检验,而只能是抽查,一般抽查的比率为3-5%,抽查的样品合格,该批产品即可放行;如果抽查的样品不合格,该批产品将予以“扣留',处理。如果检查中所发现的问题属一般问题(如商标不合格等),可允许进口商在当地处理后,经再次检查合格后予以放行;如果检查中所发现的问题与卫生品质有关,则不允许放行,或则当地销毁,或则由进口商运回出口国(地区),并不得转运至他国(地区)。除抽查外还有一种措施,即对于存在潜在问题的进口产品,入关时必须进行逐批检验,而不是抽查,此即为“自动扣留'措施,FDA宣布对某项产品采取“自动扣留',措施可基于以下原因:
1.至少有一个样品经检验发现对人体健康有明显危害,如有害元素、农药残留量超标,存在毒素、致病微生物、化学污染等,违犯了低酸罐头食品的有关规定,或含有未经申报批准的成份如色素等。
2.如果有资料或历史记载,或接到其他国家有关部门的通告,表明某一国家或地区的产品有可能对人体健康产生危害,并经FDA对上述消息来源进行评估,确认该类产品在美国也可能造成同样的危害,贝|lFDA也可宣布对此类产品采取“自动扣留',措施。
3.多个样品经检验不合格,但对人体健康未存在有明显危害,如变质异味、夹杂物、标签不合格等,可按以下情况分别对生产商、出口商或国家(地区)宣布采取“自动扣留"措施:
(l)如果某生产厂家或出口商的输美产品,在最近6个月中至少有3批货物被FDA检查时发现问题,予以“扣留',处理,且不合格样品超过被检样品的25%,则 FDA将对该生产厂家或出口商输美的此类产品采取“自动扣留',措施;
(2)如果某个国家或地区的输美产品,在最近6个月中至少有12批货物被FDA检查时发现问题,予以“扣留',处理,且不合格样品超过被检样品的25%,则FDA将对该国或地区输美的此类产品采取“自动扣留',措施;
(3)如果某一制造商或出口商的输美产品不止一种,如在最近6个月中有6批货物(不论是否同一产品)被检查发现问题,予以“扣留',处理,且不合格样品超过被检样品的25%以上,则FDA将对该生产厂家或出口商或国家(地区)的此类输美产品采取“自动扣留"措施。
凡被施以“自动扣留"措施的产品运抵美国后,必须经美国当地实验室检验合格并经FDA驻当地的分支机构审核认可后,海关才准予放行。通常FDA对进口食品、药品、化妆品进行抽查检验时,所需费用均由FDA承担,进口商不必为此交纳检验费,但如该项产品被列入“自动扣留',名单,则货物运抵后,必须由进口商去找FDA认可的实验室进行检验,所需费用完全由进口商承担,当然,这批费用最终将转嫁到出口商或生产厂家方面。
FDA的“自动扣留"措施是1974年开始执行的,实际上是将国家对进口的产品进行质量控制的责任设在一个界定的范围内,超过这个界限,就将该项责任转移到生产厂家、进、出口商或出口国家(地区)政府的肩上,由此即减少了FDA的负担及所需花费的费用,也达到了进行质量控制的目的,是一种宏观调控的手段,有其一定的科学性及可行性。
美国FDA的“自动扣留',措施有其科学性的一面,但也存在着主观、武断、片面的一面。“自动扣留"基本是采用单项否决制,如果产品入关时,未被选中要进行抽样检验,则即使该批产品存在有质量问题,也可顺利入关;但一旦被确定要进行检验,则任何一项缺陷都将成为被“扣留"处理的原因,如标签中字体的大小,位置不符合要求,该批产品即可被判为不符合标签规定,而被列入“扣留'名单,并要求对标签进行修改或再包装后才可放行;凡被列入“扣留"名单的厂商,其产品再次入境时,将比正常进口产品的抽查机率更高。抽样时并不强调样品的代表性,常常挑选最有可能被检出问题的样品进行检验,例如挑选已不适于食用的胖听罐头进行微生物检验,挑选一些包装破损的产品进行感官检验,对此美检验机构还颇有道理的称:如果此批产品中最不好的样品都没有问题,则即可确保该批产品没有问题。但常常是因为某些偶然原因造成个别产品的问题,而使整批合格产品被拒;其检验结论是以F D A或FDA认可的实验室的检验结果为最终判断依据,即使出口国检验机构对检验结果有异议,也基本不予以复核。
根据FDA“自动扣留',措施的有关规定,在FDA对该国(地区)宣布“自动扣留',措施后,该国(地区)任一生产厂家或出口商.如果连续5批商业性到货,经美国当地实验室检验合格,并经FDA审核同意放行,则该厂家或出口商可向FDA提出申请,要求解除对其实施的“自动扣留',措施,同时还需附上每次检验合格的证明及FDA的放行单,如获审查通过,则可将该厂、商列入解除“自动扣留',名单的附件中,该附件可逐年增加或减少,即如果有些厂商又被检查出不合格品,则将其从附件名单中删除。这个名单是在“自动扣留"公告公布后逐渐形成发展的。
如果经过对该国(地区)的整体评估,质量问题出现率低于10%时,即可考虑解除对该国(地区)的“自动扣留",需由该国(地区)的有关主管部门提出申请后,经FDA对改进情况进行评估认可后,予以正式宣布。从宣布“自动扣留',到解除“自动扣留",这个过程可长可短,但并非易事。
实际上所谓的“自动扣留",就是批批检验,为什么进出口厂商都希望不实施批批检验的“自动扣留"呢?
不实施“自动扣留",货源一到,立即通关,直接进入市场,进货周期短,资金周转快,货物新鲜,减少仓储费、检验费,进而降低成本,其优越性不言而喻。
产品被实施“自动扣留",首先声誉受影响,如果有舆论宣传介入,则声誉受损更严重,同时批批检验,周期长,尤其是微生物检验,往往要一个星期之久,检验费、仓储费增加,货物不能及时周转并造成资金积压,由此会迫使进口商减少订货,或转而寻找其它进口渠道,对出口厂商及出口国都将造成很大的损失。
中国输美蘑菇罐头自1989年被美FDA实施“自动扣留',措施以来,至今仍未得以解除,这其中有产品质量原因,也有政治因素,后美国政府又对中国输美蘑菇罐头实施“反倾销",更使问题趋于复杂化。对美FDA“自动扣留"措施的深入了解研究,将有利于此类问题的解决,也有利于我对进出口食品的管理及分类管理的研究。