食品安全牵动人心，涉及人民群众身心健康，同时食品经营也是创业就业解决基层百姓民生问题的一个重要方面。特别是众多小餐饮、小百货以及小摊贩都是以家庭单位为主体从事个体经营的市场主体，人员素质相对较低，从众心理比较突出，造成很多无证经营食品的情况出现，需要引起重视并加以解决。
一、无证经营食品的几种主要情况
按照原国家食品药品监督管理总局颁布的《食品经营许可管理办法》食品经营主体业态共分为食品销售经营者、餐饮服务经营者和单位食堂。因此无证经营食品主要有以下几种情况：
一是利用住宅无证经营餐饮行业。按照中华人民共和国大气污染防治法第八十一条第二款的规定，禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。该条款虽然与市场监管部门无关，但对于老旧城区的住宅一旦给予许可经营餐饮，势必造成影响居民的正常生活，因此一般对于住宅在没有社区居委会证明的前提下，一般不会给予许可，因此造成很多利用住宅无证经营餐饮饭馆的情况。
二是无证从事食品销售问题较多。目前发现较多存在无证销售食品的行业主要是旅馆酒店、网吧娱乐、健身美容等市场主体。由于其主营项目不是食品经营，因此素质不高的经营者没有意识办理食品经营许可，特别是目前先照后证的证照办理模式下，办理了营业执照以及主营业务许可后就以为可以顺带从事食品经营，卖一些酒水饮料、方便食品等预包装食品，甚至会出现健身美容行业售卖保健食品等情况。
三是单位食堂无证经营不易发现。按照《食品安全法》以及《食品经营许可管理办法》机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、企业等应该依法申办单位食堂，但由于一般单位食堂都不对外经营，不依法办理食堂情况是普遍现象。另外很多相关主体负责人也不愿办理法律上的主体来承担应当承担的法律责任和法律义务，是单位食堂长期无证经营的一个主要原因。
四是网上无证经营食品亟待重视。按照《中华人民共和国电子商务法》以及《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》网上经营食品需要网络第三方交易平台和入网食品经营者同时做好相关入网诚信经营的前提准备，前提便是入网经营第一条就是要依法持照持证经营，并要依法在网上公示食品经营主体信息，而目前由于线下长期无证经营，线上平台不履行相关查验义务，甚至还有收费就能上线的违法情节，造成网上无证经营情况已经越发无法收拾，亟待市场监管部门重视。
二、无证经营食品的两点主要原因
一是许可要求相对较严，基层群众难以自行办理。按照《食品经营许可管理办法》以及《食品经营许可审查通则》，办理食品经营许可要求食品经营场所、食品经营条件、食品经营设备以及食品经营人员都要到达非常严格的标准才能符合食品许可要件，同时还需要办理人员从网上提交材料来进行办理。很多基层群众特别是老人办理许可难度较大，因此索性就不办理了，这是一个主要原因。
二是无证经营查办较难，造成从众违法情形出现。按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，可以对违法生产经营货值金额不足一万元的并处五万元以上十万元以下罚款，货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。该条在基层众多食品经营都是以家庭为单位的个体经营者的现实现状下，处罚额度实在是让执法者为难。而长期的不执法造成的后果就是大面积从众违法经营情况出现，法律的不易执行让执法者无奈。
三、解决无证经营食品问题的相关建议
一是尽快修订完善三小条例。《食品安全法》第三十六条第三款规定食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。山东省于2017年6月1日正式实施了《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》同时原山东省食品药品监督管理局印发了《山东省食品小作坊小餐饮登记管理办法》。实施三年来，对于解决小作坊、小餐饮、小摊贩的经营起了重大作用，但是基层强烈建议省政府借助疫情期间全国推动地摊经济实行六保六稳的机会，重新修订完善三小条例，将小餐饮改为小经营、同时允许小经营上网经营。另外在处罚条款上也尽量适应山东省食品销售大省的实际情况进行额度的重新设定，以此解决很多无证经营食品销售，网上无证经营的情况，此举不仅是解决监管问题，也是推动经济复苏发展的一大重要举措。请上级认真考虑，吸纳基层意见。
二是落实帮扶申办许可举措。认真区分食品经营企业和食品经营者在经营食品过程中应该承担什么样的经营主体责任，不要过分的附加许可要件，让创业者真正感受到简政放权给予便利化经营的市场红利。另外，要在食品经营许可方面出台严格的优惠帮扶政策，对于不懂办理条件的经营者，作为基层市场监管部门食品安全许可窗口，应当无条件的履行首办责任制度，并严格落实，认真告知需要准备什么许可材料。对于不会办理的老年人应该开辟专门服务通道，帮助办理，以尽快让经营者落地经营，而不是从为了减少日后监管工作量的角度来苛刻申办人员，更不允许依靠许可来行与企业和申办人的亲清不分的情况出现。
三是加大正面负面宣传报道。食品经营涉及千家万户，基层食品安全监督管理部门应该利用媒体等众多宣传方式，不间断的宣传食品经营许可应当具备的条件和许可要件，充分利用好基层食品安全协管员的作用，挨家挨户做好正向宣传，告知无证经营的危害以及处罚利害。同时加大监督执法力度，对警告或责令整改后依然不依法办理许可的经营者，依法从重处罚，并依法公示违法行为，用违法惩戒来警示违法经营行为，使食品经营秩序逐渐规范有序。
无证经营食品这一违法行为涉及到行政许可和行政处罚两种具体行政行为，因此应该合理考量社会创业创新与食品安全监管的内在关系，从法律规范上做到合理合规的要求行政相对人作出规范经营的行为。食品安全要求严格落实“四个最严”，涉及食品安全最严的监管，《食品安全法》规定了很多内容，不能因为法律的不完善导致食品安全监管只停留在是否有证照这一层面，真心希望省市局能够吸纳基层建议。
（作者系山东省烟台市芝罘区市场监管局奇山监管所张立尧）
