细化完善执法监督相关规定 推动执法监督工作落实落地
《市场监督管理执法监督暂行规定》解读
近日，市场监管总局第22号令公布了《市场监督管理执法监督暂行规定》（以下简称《规定》）。《规定》对执法监督全过程作出系统详实的规定，对于推动执法监督工作制度化、规范化，督促市场监督管理部门依法履行职责、规范行政执法行为、保护行政相对人合法权益具有重要意义。
一、起草背景
市场监管总局成立以来，始终坚持在法治的轨道上推进市场监管各项工作。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等法治建设的重要文件均对强化执法监督提出了要求。市场监督管理部门执行的法律法规规章数量多、涉及面广、社会影响大，一旦出现不履行、违法履行或者不当履行法定职责的情形，既损害行政相对人的合法权益，又损害市场监督管理部门的执法权威。为落实党中央、国务院要求，规范市场监管执法行为，迫切需要出台一部统一的执法监督规定。
《规定》列入了2019年市场监管总局立法工作计划。2019年5月，在研究吸收《工商行政管理机关执法监督规定》《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》，并借鉴地方执法监督相关规定的基础上，总局法规司起草了《规定》初稿，及时征求了地方市场监管部门意见，并3次征求总局各司局、国家药品监督管理局、国家知识产权局意见。2019年9月向社会公开征求意见。10月，召开立法座谈会，听取21个省级、副省级市场监管部门法制机构对《规定》的意见建议。认真研究、吸收采纳合理意见42条，在对争议焦点问题充分论证的基础上，进行修改完善，形成《规定》草案，于12月16日经市场监管总局2019年第17次局务会议审议通过。
二、起草思路
（一）坚持原则方向和突出重点。《规定》一方面通过规定执法监督的立法目的、概念定义、监督原则，明确执法监督的原则方向。另一方面，《规定》主体内容围绕执法监督的方式展开，既保持规章内容完备又突出重点。对已有明确规定的，如公平竞争审查、行政处罚案件审核和听证等内容不再赘述；对尚未有明确规定的，如专项执法检查、执法评议考核等内容做出详细规定。
（二）统筹改革、传承和融合的关系。在适应改革方面，贯彻落实党中央、国务院对市场监管事业提出的新要求，加入公平竞争审查、“三项制度”等内容。在传承方面，《规定》吸收原工商和原质监关于执法监督的部分规定，将多年来经实践证明行之有效的内容予以保留。在融合方面，既考虑不同条线和各部门之间开展执法监督的特点，又结合机构整合后市场监管部门职能融合的需求，坚持执法监督的原则方向又保留一定弹性。
（三）突出针对性和可操作性。不同于过去，《规定》明确了在执法监督后的监督部门可采取的措施，针对不同情形，规定了三种文书。针对层级监督和同级监督进行区分，规定了不同的后处理手段。在可操作性方面，规定了文书的执行程序和被监督部门的异议权利和程序。
三、主要内容
（一）区分层级监督和同级监督及其后处理措施
关于层级监督，是指上级市场监督管理部门对下级市场监督管理部门所属机构、派出机构和执法人员的行政执法及其相关行为进行的执法监督活动。上级市场监督管理部门通过监督下级市场监督管理部门发现问题的，经批准，可以在适当范围内予以通报，也可以约谈下级市场监督管理部门负责人，或者发出执法监督通知书，下级市场监督管理部门收到执法监督通知书后，应当于十个工作日内提供相关材料或者情况说明。经过调查核实属实的，经批准，可以发出执法监督决定书，要求下级市场监督管理部门限期纠正，并于纠正后十个工作日内向上级市场监督管理部门报告纠正情况；必要时，上级市场监督管理部门可以直接纠正。下级市场监督管理部门对执法监督决定存在异议的，可以在五个工作日内申请复查，上级市场监督管理部门应当自收到申请之日起十个工作日内予以复查并答复。
开展层级监督时，上级市场监督管理部门还可以向下级市场监督管理部门发出执法监督意见书，提出完善制度或者改进工作的要求；下级市场监督管理部门应当在规定期限内将有关情况报告上级市场监督管理部门。
与层级监督相对应，同级监督是指各级市场监督管理部门对本部门所属机构、派出机构和执法人员的行政执法及其相关行为进行的执法监督活动。开展同级监督的市场监督管理部门在发现存在相关问题时可采取通报、纠正两种处理措施。
关于层级监督和同级监督的责任落实方面，《规定》明确了相关的纠错机制。下级市场监督管理部门不执行执法监督通知书、决定书或者意见书时，上级市场监督管理部门可以责令改正、通报批评，并可以建议有权机关对负有责任的主管人员和相关责任人员予以批评教育、调离执法岗位或者处分。同时，不论层级监督还是同级监督，市场监管部门发现存在不履行、违法履行或者不当履行法定职责情形需要追责问责的，都应当根据有关规定处理。
（二）完善细化执法监督内容和方式
《规定》在坚持传承与改革的前提下，确立了9项执法监督内容和10种执法监督方式，监督内容与方式之间相互对应。执法监督的内容体现市场监督管理执法的重点领域和关键环节，基本涵盖市场监督管理的各类行政执法及其相关行为，大体可划分为抽象行政行为、具体行政行为和与行政执法有关的三类行为。与过去相比，《规定》增加了依法履行市场监督管理执法职责情况、公平竞争审查情况和行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度实施情况。
第一，将依法履行市场监督管理执法职责情况作为执法监督的内容之一，是综合考虑不同条线执法存在差异性而作出的原则性规定。对履行市场监督管理执法职责情况开展监督，符合《规定》督促市场监督管理部门依法履行职责这一立法目的的要求。
第二，按照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发﹝2016﹞34 号）和《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》要求，将公平竞争审查情况新增为执法监督的内容之一，进一步推动各级市场监督管理部门履行好公平竞争审查职责，规范出台的规章、规范性文件和政策措施。
第三，贯彻落实党中央、国务院相关决策部署，将“三项制度”实施情况纳入执法监督的内容，充分发挥“三项制度”对促进严格规范公正文明执法的基础性、整体性、突破性作用。
第四，与执法监督内容相适应的，《规定》将执法监督方式确定为10种：一是针对抽象行政行为，采取行政规范性文件合法性审核、公平竞争审查等监督方式；二是针对具体行政行为，采用行政处罚的审核、听证、行政复议等监督方式；三是明确列举了实践中行之有效的其他监督方式，如专项执法检查、执法评议考核、执法案卷评查、法治建设评价等。新增了公平竞争审查和重大执法决定法制审核作为执法监督的方式，与执法监督的内容相适应。
第五，与过去相比，《规定》增加重要执法制度的实施情况，上级机关和有关部门交办、转办、移送的执法事项，社会公众反映强烈的执法事项作为专项执法检查的内容，扩大了检查的覆盖面，提高了检查的灵活性；并强调市场监督管理部门对专项执法检查的统筹安排，统一制定专项执法检查计划，合理确定专项执法检查事项。同时，《规定》还进一步明确了执法评议考核的事项内容，指出要加强评议考核结果的运用，落实评议考核奖惩措施。在案卷评查方面，《规定》基本延续了关于行政处罚和许可案卷评查的评查事项，并规定其他行政执法案卷的评查事项可参照前款规定执行。与建设法治政府相呼应的，《规定》将法治建设评价作为执法监督的方式之一，规定法治市场监督管理建设评价办法、指标体系和评分标准由国家市场监督管理总局另行制定。
（三）明确执法监督的职责分工及相关措施
《规定》明确了执法监督的职责分工。各级市场监督管理部门内设的各业务机构根据职责分工和相关规定，负责实施本业务领域的执法监督工作；法制机构在本级市场监督管理部门领导下，具体负责组织、协调、指导和实施执法监督工作。就总局而言，总局各有关业务司局根据职责分工和相关规定负责实施本业务领域的执法监督工作，法规司负责组织、协调、指导和实施执法监督工作。在不同机构可采取的执法监督方式上，专项执法检查、执法评议考核、执法案卷评查是市场监督管理部门内设的各业务机构和法制机构可单独或者共同实施的，法治建设评价则由法制机构实施。
执法监督工作是全局性的工作，各相关机构应当按照分工协作的原则各司其职。《规定》提出各级市场监督管理部门应当加强对执法监督工作的领导，建立健全执法监督工作机制，统筹解决执法监督工作中的重大问题。这样规定一方面是将执法监督工作规范化、日常化，另一方面则是要求各地建立健全执法监督工作协调机制，有效解决执法监督工作的相关争议。
《规定》将执法监督的措施统一归集至一条，在执法监督各个方式的条款中不再单独作出规定，便于执法监督人员根据监督工作实际需要采取相应的措施。在吸收原工商和原质监规定措施的基础上，《规定》参照中共中央办公厅、国务院办公厅《法治政府建设与责任落实督察工作规定》的内容，增加第三方评估、走访等作为执法监督措施。同时，根据起草过程中征求汇总的各项意见建议，新增网上检查、查看执法业务管理系统等执法监督的措施。
（四）加强执法监督的信息化建设
《规定》延续执法监督工作报送制度，对开展执法监督工作的相关数据也提出了报送要求。根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》关于推进信息共享的要求，为尽快与司法部主建的全国行政执法监督平台对接，做到数据的互通互联，《规定》明确各级市场监督管理部门应当加强执法监督的信息化建设，实现执法监督信息的互通和共享。
（五）关于尽职免责规定
中办《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》、国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》、中央全面依法治国委员会办公室《关于开展法治政府建设全面督察的通知》都明确要求建立健全容错机制，宽容干部工作中出现的失误错误，做到“三个区分开来”。在《规定》征求意见阶段，基层市场监管部门关于增加尽职免责规定、明确履职评判界限的意见较为集中。为落实党中央、国务院要求，回应基层执法人员关切，《规定》在第二十四条明确市场监督管理部门应当建立执法容错机制，明确履职标准，完善尽职免责办法。
