编者按
2016年颁布实施的《网络食品安全违法行为查处办法》首次提出，采用“神秘买家”制度对网络食品进行抽检。近两年来，各地积极探索推进“神秘买家”抽检制度，该制度在保障网络食品安全方面发挥了重要作用。“神秘买家”为何要保持神秘性？怎样保证“神秘买家”抽检制度合法公正？在推行该制度时，各地遇到了哪些困难？怎样应对这些困难和挑战？本报记者对此进行了深入采访，请看本期报道。
近日，吉林省长春市食品药品监管局采用“神秘买家”制度开展了网络销售食品专项抽检，对6个品种100批次样品进行抽样检查。此次抽检中，整个抽样过程从网上下单到订单生成，再到货物签收、拆封、样品封装等全过程进行留痕，为下一步处置提供执法依据，所抽样品均送至第三方检验检测机构进行检验。
不久前，北京市食品药品监管局对网上自制饮品中食品添加剂的使用情况进行抽检，此次抽检同样采用了不事先透露监管人员身份的“神秘买家”方式。
为应对在线购物的虚拟性和信息不对称等监管难点，2016年国家食品药品监管部门颁布实施的《网络食品安全违法行为查处办法》正式提出，对网络食品采取“神秘买家”抽检制度。目前，全国多地采取“神秘买家”制度护航网络食品安全，并在维持网络交易的客观真实性等方面发挥了积极的作用。中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，“神秘买家”制度是对网络食品安全监管的创新，其还原消费者现场购买场景，可以最大限度保证抽检过程真实、公正，以达到保障消费者权益的目的。
最大限度接近真实消费
广州大学法学院食品安全法研究学者肖平辉介绍，“神秘买家”制度是政府对网络食品交易第三方平台相关做法的借鉴。据悉，较早推行这项制度的网络食品第三方平台是淘宝。早在2011年年底，淘宝商城就开始搭建“神秘买家”抽检平台。其制定的《淘宝网商品品质抽检规则》规定：“由淘宝网指定的人员以普通消费者身份在卖家店铺中下单购买拟检测的样品，并交由国家认可的质检机构进行检测。”这是“神秘买家”制度的雏形。
2016年，《网络食品安全违法行为查处办法》的出台将“神秘买家”抽检制度升级为整个行业的强制性规则。浙江、北京、上海、福建厦门等地先后进行了“神秘买家”抽检的有益尝试。
2017年，厦门市市场监管局根据《网络食品安全违法行为查处办法》等相关法规文件，制定了网络食品抽检实施方案流程，引入了“神秘买家”抽检方式。该局食品综合协调与督查处抽检办负责人戴林介绍，“神秘买家”抽检的具体流程为：网络食品检验检测机构抽样人员以“普通消费者”身份进行买样，记录抽样样品的名称、类别、数量以及付款账户、注册账号、收货地址、联系方式等，并留存相关票据。拿到样品后进行查验、封样，再将样品送至遴选的食品检验检测机构进行检测。对检验结果不合格的食品，要求其生产经营者采取停止生产经营、封存不合格食品等措施，同时通报网络食品交易第三方平台提供者以及不合格食品生产经营所在地食品监管部门依法处置。
“‘神秘买家’制度设计中有一个重要的时间节点，就是购买样品到达买样人手里的时间。在此之前，整个过程要保证一定程度的‘神秘性’，使商家在送货时不知道是送给监管部门或检测机构的，这是在最大程度上还原真实消费过程，从而保证抽检样品的真实性和公正性。”戴林介绍，为了证明整个程序真实、公正，厦门市局在买样过程中使用“存证云”系统全程录像且加密上传于云服务器，其中包括对样品的包装查验以及对备份样品封样、拆封等过程。
据介绍，2017年厦门市局运用“神秘买家”制度抽检的网络食品覆盖26个大类，共2005批次，涉及食品经营主体488家，检测食品安全指标28227项次，检出不合格样品37批，合格率达98.2%，表明该市网络食品安全趋势向好。
记者在北京市丰台区食品药品监管局了解到，去年5月，该局正式启用“神秘买家”抽检方式，主要针对应季热销网络食品进行抽检，如夏季的重点抽检对象是生鲜食品。一旦发现问题食品，将立即向实体店进行核实，并进行二次抽检。若发现网络商户存在问题，则会把该商户列为高风险等级，增加抽检频率。
保证样品代表性成难题
采用“神秘买家”制度进行网络食品抽检，其主要作用在于维持网络交易的客观真实性，确保网络抽检产品的样品具有代表性。然而，由于网络抽样具有“购买下单在先，实际样品快递在后”的特殊性，一旦网络商户知道购买行为是为进行食品安全抽检监测，其必然会在邮寄前刻意准备销售食品（样品）。而这种情形势必会造成样品不具代表性。“有些网络商家会通过查IP地址等技术手段猜测购买者为‘神秘买家’，进而以各种理由拒绝售卖，这就加大了网络抽样的难度。”戴林说。
网络的随机性也给保证样品代表性带来挑战。戴林颇感无奈地说：“我们在工作中经常遇到所购样品含不同批次产品的情况，为此我们只能加大购买样品量，但同时也增加了购买样品的成本。”
丰台区局也遇到同样的难题：为保证样品具有代表性，满足检测和留样需求，“神秘买家”只能尽可能多地购买样品，但购买量大易引起销售者的警觉，从而拒绝出售。
此外，不合格食品货值难以计算也是一大难点。“很多网络食品经营者为了提高店铺的商业信誉度，存在刷单行为，这会给监管执法人员在办案中确定‘货值’增加难度。‘货值’是查办食品案件的关键数据，只有查清‘货值’才能依据相关法律对网络食品经营者做出恰当处罚。”戴林表示。
戴林认为，为保证网络食品抽检公正、公平、科学、准确，运用“神秘买家”抽检制度时应重点关注以下几点：一是抽检过程以及对不合格样品的核查处置流程应符合法规规范要求；二是重点保证抽检过程留存证据的完整性与有效性；三是电商业态发展较快，监管应与时俱进。
联动共检完善“神秘抽检”
随着网络食品交易规模的进一步扩大，网络食品安全监管面临更大挑战。为切实加强网络食品安全监管，“神秘买家”抽检制度还需进一步完善。为此，肖平辉建议，从两个方面实现联动共检：一是实行信息联动公示。很多网络食品商户同时进驻多家平台且线上线下同时销售，一旦在某个平台上发现其存在问题，应联动其他平台，甚至包括对线下相同产品发布联动的消费警示。二是实现政府抽检与第三方平台“协同共检”。在政府监管部门开展商品抽检的同时，电商平台也可进行自发抽检。“关乎民生的、重点及风险高发领域的食品应由监管部门主导抽检，而对于危害较低、影响较小的食品品类，可在监管部门的指导下，由电商平台进行抽检，将抽检结果上报监管部门。这相当于呼应了新修订《食品安全法》的社会共治原则，是一定意义上的‘社会共检’，有利于节约有限的政府资源，发挥平台的作用和积极性。”肖平辉说。
“在不断完善‘神秘买家’制度的同时，也应不断拓宽和畅通消费者维权通道。让每个消费者都成为‘神秘买家’，才能真正全方位地保障网购食品安全。”刘俊海说。
实践中探索 规范中完善
当前，网络食品经营已成为迅猛发展的新业态。这种新业态在给百姓生活带来便利的同时，也给百姓食品消费带来安全隐患。网络食品经营解构了传统食品生产经营模式，具有经营虚拟化、渠道多元化、产销跨区域化、市场主体泛化等特征，给监管工作带来了对生产经营者管理难、对第三方平台监管难、对违法违规行为查处难、对消费者权益保护难等问题。
由于市场参与者良莠不齐，个别网络食品生产经营者和第三方平台法律意识淡薄，诚信意识缺乏，导致网络食品制假售假、虚假宣传、非法添加等违法违规问题时有发生。针对网络食品安全问题，国家及相关部门高度重视，2016年10月1日起，原国家食品药品监管总局发布的《网络食品安全违法行为查处办法》正式施行。该办法对网络食品安全责任义务进行了明确规定，同时也规定县级以上地方食品药品监管部门可以通过网络购买样品进行抽检。这就是当下各地食品监管部门积极实践的“神秘买家”制度。这种抽检方式，较传统食品生产经营场所的产品抽检更加符合互联网经营食品的特点，更能有效地发现问题，是依法加强网络食品安全监管的有益探索，值得肯定。但作为一种新举措，在实际操作中，还会面临一些困难和问题，如抽样的代表性、覆盖率、货值案值的计算、事后处罚到位等问题，都需要进一步在实践中规范，才能更好地发挥作用。
客观上，当前网络食品生产经营主体数量庞大，平台众多，经营产品品种丰富，质量参差不齐，风险因素复杂。而食品安全监管部门人员有限、信息有限、监管手段有限，要切实加强网络食品安全监管，除了完善“神秘买家”制度外，相关监管制度和措施也需配套完善。在这方面，今年1月1日起施行的《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》对入网餐饮服务监管进行规范，就是重要的制度进步。近日，国家市场监管总局等11部门发布了《关于印发2018网络市场监管专项行动（网剑行动）方案的通知》，要求各部门开展联合行动，重点打击网络违法行为，并将加强婴幼儿辅食等重点食品监管，严厉查处网络销售假劣食品违法犯罪行为，加大食品、保健食品领域执法力度等作为重要任务进行部署，充分体现出国家强化网络食品安全监管的决心。
保障网络食品安全，各级食品安全监管部门还要在实际监管中不断探索创新，积极应对新业态的挑战：一是要将网络食品作为重点风险领域，认真落实现行法规制度要求，采取线上线下相结合的监管措施，及时发现并查处违法违规行为；二要积极探索利用大数据等信息技术，加强网络食品安全信息数据的收集评估，强化智慧监管能力，及时发现风险隐患，提高监管效能；三要强化协作共治，加强区域间、部门间的信息共享和案件协查，加强宣传引导和舆论监督，畅通公众参与渠道，通过投诉举报、信息公开、媒体曝光等措施，调动各方参与的积极性，形成打击网络食品违法犯罪合力；四要加大网络食品安全违法犯罪惩处力度，积极推动行刑衔接，让食品安全违法犯罪“处罚到人”、公益诉讼等司法制度充分发挥作用，加强食品安全信用体系建设，实现联合惩戒，从多方面加大违法成本，形成立体、协调、高效的网络食品安全治理体系。
