2017年9月的一天，当我读到北京市第一中级人民法院行政裁定书的最后一行——“驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定”时，终于轻轻松了一口气，甚至有些激动，历时一年多的食品标签标识案终于尘埃落定。
标签标识起争议
2016年4月，北京市海淀区食品药品监管局收到投诉人的投诉信，按照属地管辖的原则，该起投诉举报被分派到我所在的海淀街道食品药品监管所处理，投诉人提供了投诉食品的实物和购物小票。
投诉人称，海淀区A超市销售的某食品配料表中标示的一种食品添加剂是《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》（GB 2760-2014）不允许在此类食品中使用的，认为该食品涉嫌非法添加。
一审驳回诉讼请求
该起案件的办理有两个难点：第一，投诉人是在购买食品很长时间之后才进行投诉的，执法人员到经营单位现场检查时，该食品已不再销售，无法对产品进行检验检测；第二，该产品为进口产品，执法人员难以对生产厂家和生成流程进行直接调查。
案件调查只能曲折进行。通过调查，经营单位出示的经销商说明表示该产品并没有非法添加食品添加剂，而是在进口环节翻译标签时出现了差错，混淆了两种类似的食品添加剂名称。执法人员向产品进口地出入境检验检疫部门发送协查函请求协查，回函与经销商说明基本一致。
基于此，监管部门认定该产品的主要问题是标签标识与实际使用添加剂不一致，食品标签含有虚假内容，而不是非法添加食品添加剂，并依据《食品安全法》的相关规定对A超市作出罚款、没收违法所得和警告的处罚决定。同时，将处理结果告知了投诉人刘某某。投诉人刘某某认为监管部门认定事实、适用法律错误，向法院提起行政诉讼。
北京市海淀区人民法院一审驳回了原告诉讼请求。法院在裁定书中写明：本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。本案中，刘某某所诉的行政处罚决定系海淀区食药监局对A超市存在的违反相关食品安全规定行为而作出的行政处罚。刘某某并非该行政处罚行为的相对人，且海淀区食药监局作出的行政处罚决定对刘某某亦不产生权利义务上的影响。因此，刘某某的起诉不符合法定起诉条件，应予以驳回。
投诉人不服一审裁定，上诉到北京市第一中级人民法院。
二审裁定“不具有利害关系”
北京市一中院经审理作出如下裁定：根据《食品安全法》第一条之规定，该法之宗旨在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，食品安全的监管机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。《食品安全法》第十二条明确规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，上述规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。食品安全监管机关对违反《食品安全法》的行为作出处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。本案中，海淀区食药监局作出的被诉处罚决定，系该局依据《食品安全法》的规定，针对A超市商品标签存在的违法行为作出的处罚，该处罚决定的目的是为了规范食品标识的标注，并非为保护某个特定消费者的权益。故刘某某与被诉处罚决定不具有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。
终审裁定书肯定了食药监管部门的行政处罚行为是出于对不特定公众利益的保护，并不会侵害投诉人的个人利益，投诉人与处罚决定不具有利害关系。该判决对于基层执法人员办理食品标签标识案件、应对行政诉讼及行政复议有较大的借鉴意义。
案例评析1：正确判断“利害关系”
本案的核心争议点在于，举报人与被诉的处罚决定是否具有利害关系。具有利害关系，是具有原告主体资格的先决条件。
在本案中，举报人进行举报已经充分行使了举报权，其提起诉讼的逻辑是，若行政机关不定性A超市的行为违法，其便无法依据《食品安全法》的相关条款得到10倍赔偿。从表面来看，行政机关的决定对其利益产生了影响，但从法律性质上讲，举报人要求10倍赔偿权益的产生，有赖于买卖合同违约事实的成立，以及由此而产生的违约救济权；是否构成违约，有赖于行政机关对A超市是否存在违法行为进行行政判定。在认定行为违法之前，举报人的法律意义上的合法权利并未形成，更未对其造成实际影响，并不符合“利害关系”的构成要件。
当然，举报人对行政处罚决定并不具有原告资格，并不意味着行政机关的决定不受监督。一方面，行政机关内部建立了案件审查程序，可以进行自我纠正；另一方面，被处罚人是本案的利益相关人，可以对行政处罚决定提起复议或诉讼。
案例评析2:为第三人施加负担的请求权须依法行使
起诉权是法律赋予公民、法人或者其他组织的一项重要诉讼权利。对于起诉权，包括法院在内的任何国家机关都应当予以尊重和保障。同时，起诉权的行使也要符合一定的条件，以便将不必通过诉讼或者通过诉讼无法解决的行政争议筛选掉，避免浪费国家诉讼资源和行政成本。
本案争议的焦点是刘某某是否为适格的原告，以及如何认定行政处罚的利害关系人。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中刘某某不是行政行为的相对人，其是否与行政行为有利害关系呢？应当说没有直接关系，不是利害关系人。至于刘某某由举报而谋求获得奖励则是另外的法律关系，其对海淀区食药监局作出的处罚决定有异议，可以通过其他渠道反映、监督，而不应滥用诉权，为一己私利浪费公共资源。
最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申281号判例具有借鉴意义，该案的裁判要旨为：“公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于两个方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。”“法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。”
具体到本案，依据《食品安全法》第十二条“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”的规定，刘某某有权向食药监管部门投诉，但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。刘某某力图通过诉讼施加压力，迫使监管部门改变已作出的处罚决定。
笔者认为，该诉求未获得法院支持的根本原因是刘某某为第三人施加负担的请求权没有法律依据。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。
本案中，刘某某之所以纠缠于行政处罚的内容，其意图在于通过诉讼改变监管部门的处罚决定，因为处罚越重，对刘某某而言利益越大，其就可能获得更多的举报奖励。
食品药品监管部门欢迎社会公众对食品药品安全的关注，也欢迎任何组织和个人对违法行为进行投诉举报，但是处罚决定不可能以投诉者的意志为转移，作出处罚决定必须恪守法律规范，严格依法处罚，既不能随意给予当事人较轻的处罚，更不能基于第三方的压力而给予当事人较重的处罚。
本案的意义在于，食品药品监管部门只要依法行政，只要有理有据，就不会被缠诉所裹挟，以谋取个人私利为目的的职业打假人应该放弃以诉讼为手段胁迫食药监管部门就范的幻想。不允许任何人从违法行为中牟利，这应该是法律坚守的原则和精神，也应该是法治社会的价值取向。
案件点评：让诉讼程序法成为行政执法的有力保障
提起行政诉讼是法律赋予每个公民的基本权利，既包括行政相对人，也包括举报人。但并非所有的举报人都具有诉讼主体资格。因此，需要法院审查举报人是否符合起诉条件。
新修订的《食品安全法》施行后，食品药品监管部门接收的来自于职业举报人的举报数量激增。当职业举报人认为其举报未达到预期时，一般会选择行政诉讼或者行政复议。所造成的结果就是许多行政机关不得不去应对职业举报人提起的大量诉讼和复议，对日常监管工作的正常进行产生较大影响，这种现象在基层尤其严重。
行政诉讼程序法的功能，就是对提起行政诉讼所必须遵守的法定程序进行严格的规制。我国现行《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。在这个针对食品标签举报的案件中，举报人并非该行政处罚行为的相对人，且行政机关的行政处罚决定对举报人也不产生任何权利义务的影响。因此，本案举报人的起诉不符合法定起诉条件，法院作驳回处理有充足的法律依据。
本案最大的意义在于，二审法院用大段文字对裁判理由进行了充分的说理性阐述。法院认为《食品安全法》的宗旨在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，所以食品安全监管机关的职责是保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全。该法对举报人的主体未作资格限制，正是体现了食品安全监管的本质特点就是保障公众利益的秩序性监管。行政机关对违反食品安全监管法律的行为进行处罚也是基于上述目的，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。另外，若举报人作为食品的消费者认为其权益受到侵害的，可以依据其他法律，如消费者保护的相关法律规范去寻求救济。
我们可以看到，二审法院的详细说理将食品监管行政机关查处违法行为的职责边界、依法实施行政处罚的根本目的、对举报人相关民事权益的救济途径阐述得非常清楚明了。
诉讼程序法看似与行政执法关系不大，但是这个案例却让我们看到，两级法院以正确适用诉讼程序法表达了一种声音、体现了一种趋势，能够使食品监管行政机关避免讼累，从而让有限的行政资源真正服务于公众利益，在此意义上，诉讼程序法强有力地保障了行政执法。
