2017年1月1日起，盐业体制改革正式实施，食盐定点生产企业首次实现跨区域经营，打破了长期以来食盐只能通过本地食盐公司渠道销售的模式。但这场“盐改”大潮，却在全国各地引发了激烈的反弹，不少盐业公司在跨区域销售食盐遇到货物被暂扣、没收等情形。
新京报记者梳理发现，截至3月底，已经有8家盐业公司在江苏、贵州、河南等地销售食盐时，被当地盐业部门扣押了超过2000余吨的货物，甚至连中国盐业总公司这样的“国字号”巨头，也在陕西、江苏被扣留了1000余吨的食盐，查扣次数超过137次。
在食盐经营屡屡遭受跨省扣押的同时，盐业公司和主管部门之间的矛盾突显。就在3月13日，江苏省盐务管理局印发了一份违法经营的外省盐企名单，称五家外省盐企在江苏省销售不合格食盐产品或产品不符合国家规定，但在列的四家外省盐企纷纷发表公开声明，称这则“任性”通知，无处罚依据，实际上是以食品安全之名，行地方保护主义之实。
北京工商大学商业经济研究所所长、经济学院教授洪涛表示，盐业市场化改革是一个趋势，但目前盐业监管部门的行政管理职能与市场竞争环境存在一定冲突，盐企与盐政的分开，是目前混乱局面的破除之道。
查扣
八家盐业公司逾两千吨食盐遭跨省扣留
“当地盐务管理局首先要求我们备案，说手续没问题，然后让告知仓库地址。结果几天后，他们就到仓库查处，拉走了1447包食用盐。”湖北广盐蓝天盐化有限公司江苏直销处副主任张秀忠对新京报记者说。
根据湖北蓝天方面出示的材料，在今年1月17日晚间，其位于苏州太仓的一处仓库被太仓市盐务管理局联同当地公安打开，28.94吨食用盐被拉走，予以抽样取证、先行登记保存。
太仓市盐务管理局当场开出盐政执法通知书，理由为违反了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条，即在缺碘地区销售的碘盐必须达到规定的含碘量。
然而，依据湖北蓝天提供的《湖北省盐业产品质量监督检验站》检验报告，其盐产品碘含量均在合格区间内，“我们的碘含量标准是18-33mg/kg，有合格的检测报告。”
今年3月14日，太仓市盐务管理局在当地一家菜场零售店里，以违反《食盐专营办法》第十四条为由，再次查扣了湖北蓝天的28包（20kg/包）精制碘盐。
这条规定指的是“食盐零售单位应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”。但张秀忠称，太仓市管理局的这一理由并不成立，根据盐改文件，零售单位与使用单位可以从外地有资质的企业购进食盐，所以“当地”两字不适用，而他们早已取得了属地食盐批发许可证。
张秀忠告诉新京报记者，截至3月底，湖北蓝天有将近500吨食用盐在江苏省境内被查扣，查扣次数达上百次。“被扣押的所有食盐均未归还，经济损失达200多万。”
在湖北蓝天为这500吨食盐发愁的同时，更多的盐企也遭遇了跨省扣押食盐的情形。
新京报记者依据公开报道以及涉事企业提供的相关数据统计，1月起至今，全国在江苏、湖北、贵州、河南等超过八省出现了查扣外地盐的情形，共有中盐上海公司、中盐东兴公司、重庆盐业集团等8家盐业公司被当地盐业部门扣押了超过2000余吨的货物，部分盐企遭查扣次数高达数百次。
同时，根据多家盐企反映，其遭遇了仓库被撬门查扣、运货车被安装定位器等情形。并且查扣地点从盐企仓库到终端零售点不一，查扣方式包括先行登记保存，也有部分直接没收。
盐企遭异地查扣的链条中，不少地方盐务管理局的直属企业甚至是央企下属公司，都在跨省经营的过程中被当地盐务管理局扣留。
以“国字号”中国盐业总公司下属的上海、东兴、榆林等分公司为例，其被陕西澄城县盐务管理局、江苏盱眙县盐务管理局等多家部门查扣137次共超过1026吨食盐。而重庆盐业集团（为重庆盐务管理局的食盐专营实体企业）的食盐，被贵州遵义市盐务管理局、铜仁市盐务管理局、湖北宜昌市盐务管理局查扣约429吨食盐。湖北蓝天同样为湖北省盐务管理局下属企业，其也被江苏省盐务管理局查扣近500吨食盐。
今年1月17日，湖北蓝天公司仓库14478包食用盐以“碘含量不合规”被扣。
3月17日，无锡市盐务管理局称接上级通报，中盐东兴、湖北蓝天等5家盐企产品存在不合格、涉嫌违规经营食盐等情况。
争辩
江苏将5家盐企列为违法经营 涉事企业称其严重违反盐改
3月13日，江苏省盐务管理局印发《关于公布在江苏省涉嫌违法违规经营食盐企业名单的通知》指出，中盐上海、中盐东兴、中盐锆龙盐化、久大（应城）、唐山市唐丰盐业等五家公司被指在江苏省违法经营食盐。
该文件称对所列违法违规经营食盐的企业，由所在地盐务管理局责成其进行６个月的整改，整改期结束后方可在江苏省继续开展食盐销售经营活动。文件显示的签发人为江苏省盐务管理局局长童玉祥，其同时兼任苏盐集团公司董事长职务。
随后，中盐东兴、中盐上海、唐山市唐丰盐业、久大（应城）盐业四家盐企陆续发表公开声明，宣称公司经营行为符合国家盐改相关规定。《通知》中将其列为非法经营单位，严重违反国务院盐业体制改革方案精神，表示将通过法律途径维权。
官方文件声明背后，则是更为突出的市场矛盾。新京报记者根据公开报道和涉事企业提供的数据统计发现，截至4月6日，在江苏省内被扣的外省盐达千吨以上，而且大部分依旧被扣押在当地盐业管理部门。
据了解，目前江苏频繁的扣盐情形，也给不少外地盐企造成了巨大影响。
“江苏省扣盐太严重了，之前在一般县、市一年的配送计划是1000吨左右，目前几乎只能完成1/10，可能还不到100吨。”湖北蓝天常熟市直销点一名李姓配送负责人说道。
“据不完全统计，今年元旦之后，我们公司在江苏省内各市县被扣盐72次，大约700多吨。”4月5日，中盐东兴营销总公司副总经理兼华东区经理王茂奎告诉新京报记者。
“现在赣榆最严重，全部都是公安传唤。其他外地盐都撤走了，只剩我们蓝天盐和当地淮盐。”湖北蓝天江苏直销处副主任张秀忠说。
就在4月5日当天，张秀忠向新京报记者发来一张赶赴赣榆区公安局“要人”的照片，起因是当地销售蓝天食品的两名超市员工以及一名湖北蓝天员工被赣榆区公安传唤了26个小时。张秀忠表示将公开发表声明暂时退出赣榆市场，以示抗议。
4月1日，新京报记者致电江苏省盐务管理局办公室，对于《通知》出台的背景及合法性，一位王姓负责人解释称：“这是省局内部的指导性文件，具体由各市局根据违法事实依法进行行政处罚。”
对于频繁出现的扣押食盐情况，该王姓负责人称，盐业改革后涉嫌违法经营行为频次增加，江苏盐务管理局和公安部门联合开展了两次专项执法，“这是出于确保人民群众食盐安全的考虑，各地方市县的每一次查处都是有执法依据的。”
矛盾
已获跨省经营许可并报备仍屡遭查扣
依据2016年9月国家工信部和发改委发布的《工信厅联消费函〔2016〕585号》规定，2017年1月1日起至2018年12月31日止为改革过渡期，食盐定点生产企业可持本省（自治区、直辖市）省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证进入食盐流通销售领域，跨省（自治区、直辖市）自主经营。而在江苏省各大被查扣的盐企如中盐上海、中盐东兴、湖北蓝天均在2016年已取得属地的食盐批发许可证。
值得注意的是，3月28日，江苏省盐务管理局官网公布了第二批获准跨省经营的盐企名单，称由于已经向省局补充了企业的主要信息，包括中盐东兴在内，一共16家外省公司可以在江苏省开展跨区域经营食盐批发。
但就在4月2日，中盐东兴获准跨省经营5天后，常熟市盐务管理局又以“从未取得食盐批发许可证的单位购进食盐”为由，没收了一农贸市场内批发业主销售的中盐东兴精制盐80kg，开出的是手写的盐业违法案件简易程序处罚决定书。
江苏省盐务管理局办公室王姓负责人向新京报记者表示，该名单原本就是分批公示，并不是外省食盐生产企业跨省经营的前置条件。“如果当地的盐业主管部门做出行政处罚决定后，企业有异议的，他们完全可以走法律程序的。”
他还强调，现今虽实行盐业体制改革，但是食盐专营制度并没有发生变化，根据国家工信部和发改委发布的《工信厅联消费〔2016〕211号》规定，外地盐企有四种进入当地的方式，包括自建物流或与第三方物流企业签订配送合同，其次为自建分公司或自建销售网点直接开展食盐销售业务，最后为通过现有渠道开展食盐销售。“只有这四种方式进入的食盐，才是合格规范的。”
新京报记者注意到，从多家地方盐务部门给出的查扣理由来看，以“涉嫌违法违规经营”、“从非正规渠道购进”为主。主要依据是1996年发布的《食盐专营办法》，其中规定盐企必须取得当地食盐批发许可证，而零售商等也得从取得批发许可证的单位购进食盐。但随着国务院颁布的盐改政策出台，盐企在属地取得食盐批发许可证即可进行跨省经营。因此盐企与盐政各执一词，矛盾激发。
“后法是优于先法的，改革政策出来了，这就是参照的标准，而不应该再守着以前的法规来作为执法依据。”长期关注盐改的上海旨平律师事务所副主任邹佳莱说。
邹佳莱表示，新的盐业立法仍需时间，但是盐改政策出台了，就应该遵照落实。根据国家发改委、工信部4月7日发布的《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》，其中提到6月底前要完成清理地方性法规和政策中与盐改方案不符的条款，同时，在涉盐法规完成修订前，有关部门不得拒不落实盐改方案。
但对于已查扣食盐的后续处理方式，及由谁来承担相关损失等问题，新京报记者在4月1日向江苏省盐务管理局发出采访函后，截止发稿前并未收到回复。
利益
盐业跨省经营触动地方利益 每吨食盐获利减少1500元
频繁扣盐的背后，多家盐企相关负责人向新京报记者表示，是因为食盐跨区域经营触及了当地盐业公司的“奶酪”，造成其利润下降、销量减少。
中盐上海公司一名工作人员阐释，外地食盐的进驻必然对当地食盐产生巨大影响，首先表现在市场份额的减少，“就打个比方，以前盐企一年可以在当地销售100万吨食盐，但外地盐企进入，很可能减少到只能销售60万吨。”这位工作人员声称，其次是利润空间的下降，多种食盐品牌在一个区域内竞争，必然会各自发挥优势，调整价格，导致当地盐企获利空间减小。
该名工作人员还分析，若以一吨加碘盐为例，改革前后，它的零售价格都在4000元左右，但是按照以前的食盐专营方式，地方盐业公司可以获毛利约3000元，改革后地方盐业公司获利将减少1500元，因此，这必然影响到当地盐业公司的利益。
多家盐企也印证了这一说法，湖北蓝天江苏直销处副主任张秀忠告诉新京报记者，“我们的食盐比当地食盐要便宜，像精制盐直接到终端为每吨3375元，这个价格一直很稳定，但当地淮盐价格变动幅度大，目前因为外地盐减少，每吨又涨至4000元。”
不少盐企负责人说，按照原有的食盐经营体制，地方盐业公司与当地盐务管理局往往是“一套班子，两块牌子”，既一边负责当地食盐专营，又一边进行行政监管。这种利益捆绑之下，盐政就可能行使行政权力限制外地盐企进入市场。
解决
盐业经营要政企分离 避免“裁判员下场踢球”
“盐改中出现了流通环节的混乱，政府行政职能与市场主体之间的冲突很严重，关键还是在于盐企与盐政的分开。”北京工商大学商业经济研究所所长、经济学院教授洪涛告诉新京报记者，盐企与盐政不分离，自己既是运动员，又是裁判员的模式是造成混乱的主要原因，“政企分开之后，各司其职，改革进程才会加速。”
中国盐业协会一份调查报告显示，截至2014年6月25日，全国31个省、自治区、直辖市盐业主管机构中，与盐业公司政企分开的有9个，占29%。江西省为实行政企分开的省份之一，2014年，其盐务管理局行政管理职责划入江西省工业和信息化委员会，不再保留江西省盐务管理局牌子。而政企合一的有22个，占71%。政企合一是指一套班子、两块牌子、职能分设、合署办公，像江苏省盐业集团公司董事长、党委书记与江苏省盐务管理局局长为同一人。
国家发改委经济体制综合改革司巡视员王强近日就盐业体制改革实施以来各地暴露出的种种问题，也做出澄清和回应。王强说，发改委对政企分离也有严格的时间规定，6月30日前要编制完成省级盐业监管体制改革方案，2017年年底前要实现盐业主管机构或食盐安全监管机构的行政职能与盐业公司分离。
而在未完成分离之前，如何清除盐改推行中的拦路虎？中国人民大学商法研究所所长刘俊海建议，国家发改委作为价格主管机关，在市场失灵的时候应勇于担当，“市场失灵的时候，监管部门不能失灵，地方政府失灵的时候，中央政府不能失灵，国家发改委应对给外省盐进入设置障碍、画地为牢的地方政府进行全面调查，对主要负责人也应问责。”刘俊海认为盐改是改革严重滞后的一个领域，最重要的是打造法治政府监管理念，实现监管转型，鼓励共同发展、公平竞争。
