旺达公司已取得肉制品（酱卤肉制品）、方便食品（其他方便食品）、豆制品（非发酵性豆制品）三个单元成品的食品生产许可证，但其生产的新产品速冻调理生肉制品不包含在已获证产品范围内。无锡新区质监局在检查中发现旺达公司自2014年10月15日开始至2015年1月13日共生产速冻保鲜调理食品91365kg，货值金额1999693.8元。新区质监局于当日对库存成品采取了查封措施，并开具了责令改正通知书，要求该公司制定新的产品标准。旺达公司按要求制定了新产品标准草案。旺达公司擅自转移了部分被查封的成品合计21675kg，货值金额511820.1元。后被转移的查封产品全部追回并重新进行了查封。同年4月21日，新区质监局作出了《行政处罚告知书》。5月19日，新区质监局作出了行政处罚决定书。旺达公司不服，向无锡市政府申请行政复议。9月7日，无锡市政府作出行政复议决定书，维持了该处罚决定书。旺达公司不服，向法院提起行政诉讼。
【分歧】
第一种观点认为，原告仅从事食品生产活动，并未从事食品经营活动。被告认定原告从事了食品生产经营活动是错误的。第二种观点认为，食品生产行为已由法律将其纳入质量监管范围，只要原告有违法的食品生产行为，即应受到查处。
【评析】
笔者赞同第二种观点，我国对食品生产实行了目录式许可制度，企业应当在食品生产许可的品种范围内从事食品生产活动，不得超出许可的品种范围生产食品。
按照上位法优于下位法的规定，对同一事项
食品安全法有规定的，应当以2009年食品安全法的规定为准。因此，旺达公司的违法行为符合食品安全法规定的处罚情形，应适用上位法食品安全法的规定，而不适用行政法规。关于旺达公司的行为是否符合从事“生产经营活动”要件的问题。国家质量监督检验检疫总局2010年《
食品生产许可管理办法》第三十条规定：“企业应当在食品生产许可的品种范围内从事食品生产活动，不得超出许可的品种范围生产食品。”第三十五条则规定对于违反该第三十条的按照食品安全法第八十四条规定处罚。食品安全法第八十四条规定的条件为“违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的。”因此，《食品生产许可管理办法》明确将企业的生产行为纳入生产经营范围，本案中旺达公司的生产行为即属于生产经营活动。被上诉人新区质监局处罚决定对于旺达公司的行为定性并无不当。关于新区质监局在检查时是否应责令旺达公司停止生产问题。本案中，新区质监局在最终对旺达公司作出处罚决定之前，无职权责令旺达公司停止生产。而新区质监局在查处过程中作出责令改正通知书并采取查封措施的行为，已警示旺达公司在生产过程存在违法嫌疑。关于行政处罚决定对产品价值认定是否有误的问题。法院认为，行政主管部门有权依法对实际已经发生的违法行为进行处罚。本案中，新区质监局在2015年1月13日查实，旺达公司自2014年10月15日开始至2015年1月13日共生产速冻保鲜调理食品91365kg，货值金额1999693.8元，因此，新区质监局据此货值数额作出处罚决定并无不当。旺达公司提出新区质监局只能依据第一次即2014年12月30日查实的货值数额进行处罚的理由，依法无据。
（作者单位：江苏省无锡高新技术产业开发区人民法院）
