宁波检验检疫局副局长 蔡文彪
党的十八届四中全会提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。提升行政执法公信力是建设法治政府的应有之义。国家质检总局局长支树平要求进一步加强法治质检建设，不断树立刚正廉明的质检形象。近年来，宁波检验检疫局探索建立以依法行政为基点、以考核导向为路径、以内外综合评价为手段、以塑造质检形象为目标的行政执法公信力指标评价体系，不断提升检验检疫行政执法在公众中的信任度和满意度，全面深入推进法治质检建设，取得明显成效。
势在必行——提升行政执法公信力
行政执法公信力是指行政机关及其特定活动存在的权威性、在社会中的信誉度和影响力，其核心是行政执法活动对公众的信用和公众对行政执法的信任。公信力的内涵集中于“公”和“信”。“公”指公众、公共，“信”是信任和信用。公信力包括两个维度，即行政执法行为对相对人的影响度、感召度和相对人对行政执法行为的信任度、认同度。前者是行政执法以其主体、组织、功能、程序、公正结果等获得公众信任的资格和能力，后者是相对人对行政执法的一种主观评价或价值判断，它是执法行为所产生的信誉和形象在公共领域中所形成的一种心理反映，包括民众对行政执法整体形象的认识理解、情感态度、期望和信念等。
近年来，由于种种原因，政府公信力面临前所未有的挑战，质检执法公信力还有很大提升空间。据调查，影响检验检疫执法公信力的因素主要有：一是执法不严。存在随意执法倾向，凭经验、看“情况”执法，该判定不合格的未严格判定，该依法立案的不立案，该摸排调查违法线索的搁置不查。二是效率不高。查验执法流程冗繁，耗费时间长，通检速度慢，给企业徒增成本。三是办事不公。执法尺度不统一，同种情况不同处理，有的畸轻畸重；搞地方保护主义，对本地外地企业、熟悉的不熟悉企业不能一视同仁。四是行为不廉。接受吃请甚至收受礼金、礼品，不送不请就“脸难看，事难办”；接受说情打招呼，为当事人提供不正当利益或便利。五是公开不足。办事流程、执法依据、所需材料等信息未及时、全部公开，致使当事人走冤枉路；有的“重执法、轻普法”，未形成良好的守法环境。
基于此，提升质检执法公信力在当前形势下更加具有重要的现实意义和长远意义。主要体现在以下方面。
提升执法公信力是法治质检的核心标志。法治质检是法治政府在质检部门的具体化。法治政府的特征包括权责统一，政府权力以法律法规授权为限，要按照法定的程序实施，并承担相应责任；公开透明，政府组织、政府管理和政府决策执行应公开透明；诚实信用，政府应重合同、守信用、讲诚信，保护人民的现实利益和可期待利益。法治质检要求质检部门依法全面履行行政职能，严格公正规范文明执法，强化对行政权力的制约和监督。由此可见，公信力是法治政府、法治质检的应有之义。法治质检建设与执法公信力的持续提升是互动共存的。依法行政就是“法无授权不得为，法定职责必须为”，刚正廉明就是执法过程和结果公平、公正、公开，廉洁奉公。执法公信力提升了，能更好地树立依法行政、刚正廉明的法治质检形象；法治质检形象树立了，执法公信力也会相应提升。
提升执法公信力是质量治理的必然要求。质检部门是质量管理部门，质量管理确立了“放管治”三位一体的新模式。放，质检部门要依据国务院和法律法规要求大力简政放权，激发市场活力，增加企业创造力。要让相对人认识到质检部门已充分简政放权，从而增强对质检部门的信任。管，质检部门要切实履行法律赋予的职责，改进监管，依法打击质量领域的违法行为，树立执法权威。要营造公平竞争的市场环境、发展环境，建立统一开放的市场体系，打破市场垄断和地方保护，让优质产品畅行无阻，让低劣产品寸步难行。治，质检部门要充分发挥作为质量主管部门的引领和示范作用，推动企业和社会共同治理，促进质量提升。要形成强大合力，形成“人人重视质量、人人创造质量、人人享受质量”的浓厚氛围。放管治过程中，质检部门要运用法治思维，在法律法规创设的框架范围内进行制度设计，以此提升执法公信力，而不是滥用权力，随意的放管治。
提升执法公信力是改革转型的倒逼驱动。执法公信力是一个发展性、开放性、动态性和复合性的衡量标准。固步自封、僵化守旧的执法方式与树立执法公信的要求背道而驰。因此，这就倒逼我们要加快深化改革创新和职能转型步伐，抢抓时机，找准定位，在改革创新中赢得主动。为此，要实现执法“三个转变”：一是从检验执法为主转变为监督执法为主。依靠大数据分析、市场反馈、投诉举报等方式确定监督重点，组织执法巡查，进入常态化执法状态。开展日常监督、重点监督，对货物运输工监督，对进出境人员监督，保障人员健康、生态安全。还要建立“双随机”抽查机制。二是从刚性执法转变为柔性执法。因为法定检验项目少了，企业的门难进了，执法检查也不主动配合，难以找到相关证据。所以，过去的刚性执法逐步转向柔性执法，多询问企业生产经营情况，需要什么服务和便利，在接触交流中去捕捉有用的执法信息，再根据信息确定执法重点。三是从单打独斗转变为联合执法。打击假冒伪劣，对新型业态进行监管，质检工作，都需要联合执法。如宁波局与海关、地方市场监管部门、兄弟直属局建立了联合执法机制，开展流通领域进境假冒伪劣消费品的联合执法打假。在2015年4月的联合执法行动中，在经营场所查获来自疫区的速冻肉品共计20多吨，涉案货值30多万人民币，批量、货值均居浙江省目前查获的同类产品之首。
纲举目张——建立执法公信力评价指标体系
为有效提升检验检疫执法公信力，宁波检验检疫局结合实际，经广泛调研和征求意见，制定了该局执法公信力评价指标体系，包含七方面的主要内容。
一是执法透明度。“阳光是最好的防腐剂”，将执法依据、过程和结果置于阳光下面，能保障公众知情权和监督权。执法透明度评价的内容包括：整理、公布并动态调整权力清单、责任清单、负面清单和涉及行政相对人的规范性文件；主动公开的政府信息应及时、全面公开，公示执法过程、结果；积极处理公民、法人信息公开申请，规范答复；执法过程有全程记录，可有效追溯。同时，对简政放权到不到位、有没有效，交由第三方机构实施评价。评价方式为在门户网站等平台上检查主动公开的信息，检查依申请公开和行政执法案卷，需要时直接采用业务督察结果。
二是执法标准化。执法程序应合理、规范、统一，减少执法人员主观性因素对执法结果的影响。执法标准化评价的主要内容包括：每一项权力要建立相应的权力运行图，严格依据流程运行；遵守执法资质、亮证执法、回避等法律制度；执法依据正确、证据充分；保障相对人陈述、申辩、听证、复议诉讼等救济权利；勤勉履行法律赋予的法定职责。评价方式为通过投诉举报记录、行政复议诉讼追溯、各类文书档案、案卷、纪委、监审部门通报、民主评议反馈等检查。
三是执法差错率。执法差错率是执法公信力的直观反映，应努力降低执法行为的差错率，杜绝同一执法差错重复出现。执法差错率评价的主要内容包括：主动减少行政行为被投诉举报、申请复验复议、提起诉讼的概率；及时通报执法差错；完善全部行政行为审核、审查制度。评价方式为通过全年行政诉讼、行政复议、投诉举报次数予以计算。
四是执法公正性。在法律规定的范围和幅度内，做出合理、恰当的行政行为，保护相对人基于对行政机关信赖而产生的利益，是执法公正性，也是社会公平正义的体现。执法公正性评价的主要内容包括：规范合理行使自由裁量权；行政行为和决定不随意撤销或更改；行政行为不违背公开承诺。评价方式为通过投诉举报记录、民主评议反馈、相关网站、报纸、公告栏等检查。
五是办事便捷性。为相对人提供舒心便捷的服务，能融洽行政机关和相对人之间的关系，增强对行政机关的满意度。办事便捷性评价的主要内容包括：行政行为应符合法律法规时限规定；不故意增加办事环节或设置其他障碍；办事流程设置应遵循方便就近原则，将选择权留给相对人。评价方式为通过投诉举报记录、案卷记录、周期流程时限、对外办事时限承诺公告、民主评议反馈等检查。
六是文明形象认可度。行政行为的外部形象标准、统一，对相对人是一个外部暗示，有利于其主动接受、认可行政行为。文明形象认可度评价的主要内容包括：执法车辆、人员装备应简洁统一、可识别；执法语言、行为文明规范；执法过程全面记录，有必要的照片或影像。评价方式为每年不少于两次的不定期视频和执法现场抽查。
七是法律知识普及率。检验检疫法律法规公众知晓率是提升执法行为公信力的逻辑前提。评价的主要内容包括：要开展形式多样的普法宣传活动，让检验检疫法律法规走进企业，走向社会；要定期开展相对人法律法规了解情况调查。评价方式为检查普法资料台账，问卷调查。
以上七个指标分别设置总分为100分，发现一项不符项扣除一定分值，得出每个指标的得分并换算成百分数，综合各个指标百分数得出被评价单位执法公信力指数。
行之有效——开展行政执法公信力评价活动
目前，宁波检验检疫局已经依据执法公信力评价指标体系对全部业务处室和分支机构执法行为实施从内部和外部两个维度进行综合评价，并纳入年度绩效考核。有效开展执法公信力评价指标活动，有力促进了法治质检建设。宁波局于2015年获评全国文明单位，2014年获评质检系统直属局中的5家首批依法行政示范单位之一。行政处罚案件数量连年在系统内排名前列，实现了零复议、零诉讼、零投诉的“三零”目标。
一是工作职责定位更加清晰。“执法更多是法制部门和法制岗位的事情”，很多执法人员有这样的认识误区。通过执法公信力评价体系，将调查、检查、审查、审核、检验、检测、检疫等行政行为全部纳入评价，执法人员认识到了所有与相对人相关的行政行为都是执法行为，都会影响到执法公信力，做出这些行为的人都是执法人员，厘清了执法人员角色定位。宁波局确立了“依法行政，刚正廉明”的法治理念，作为宁波国检文化十大理念之一，开展了法治理念落地示范区试点工作，开发运用干部教育培训电子平台，摄制行政执法岗位能力教学片，在浙江大学、华东政法大学举办执法能力培训班，不断提高一线执法人员的执法意识、能力和水平。
二是依法行政水平大幅提升。通过公信力评价，执法人员执法过程中首先会思考权力是否来自于法律法规，证据是否充分，程序是否正当，法定职责是否严格履行等。再结合在政法院校开展执法能力培训、法律顾问等制度，执法能力显着提升。宁波局先后制定了大要疑难案件报告和移送制度、涉及木质包装的违法案件处罚制度、举报奖励制度以及行政处罚案件审查、调查、案卷档案管理工作规范以及行政许可工作规范，确保行政执法行为依法开展；推行说理式执法制度、检验检疫法律建议书制度、违法企业集中约谈制度等，实现执法的法律效果和社会效果的统一；制定颁布了行政处罚工作“十不准”，严明执法纪律，防控执法风险。
三是执法过程实现良性互动。通过问卷调查、行政相对人投诉举报和新闻媒体等多种途径评价执法公信力，吸引了广泛的人员参与执法活动。执法人员更加规范执法活动，相对人和社会对执法活动拥有评价权，广泛参与，会更加认同执法行为，促进执法公信力提升，从而形成良性互动。宁波局定期邀请市、区两级人大代表、政协委员来局参观考察；建立了定期新闻发布制度，局新闻发言人就各项重大政策、事件等予以发布；局领导定期在宁波电台“阳光热线”节目和中国宁波网介绍检验检疫工作情况；在系统内率先开通官方微博、微信，及时发布政务信息；局领导带队定期走访市四大班子以及重点大型企业和社会团体，上门听取意见建议；做好12365服务工作，成立举报处置指挥中心，编印《检验检疫100问》向群众免费发放；该局在全市机关群众满意度测评中连年名列前茅。
四是社会形象显着提升。通过开展普法宣教活动和法治文化建设，培育良好守法环境，提升检验检疫在人民群众中的知晓度和好评度，树立“人民质检”的良好形象。宁波局扎实开展法律“六进”活动，连续三年举办违法企业集中约谈分析会，连续两年对全市分管工业的乡镇长进行培训；开展检验检疫法律进社区活动，共进社区100余个，受惠群众5000余人；被教育部、质检总局命名为“全国中小学质量教育社会实践基地”；举办法治文化主题演讲比赛和巡回演讲，创办系统首个法制类电子刊物《国检法苑》，设计制作检验检疫法律法规漫画画册，摄制检验检疫电视法治公益广告。
