两轮检验，不同结论，揭示食品安全监管的深层制度矛盾
财新《新世纪》 记者 张艳玲 蓝方 徐超
河北省邯郸市大名县五得利街上，空气中弥漫着面粉的味道。9月本是面粉需求的旺季，但对于总部坐落于此的大型面粉企业——五得利面粉集团有限公司（下称五得利）而言，食品安全监管部门对其产品两批截然不同的检验报告，却骤然打乱了原定的生产安排。
2012年9月11日，由沧州市公安局送检的三份检验报告称，从五得利三个型号的面粉中分别检出了硼砂。9月14日，沧州市工商局据此判定，“这三个型号面粉存在非法添加行为”，并据此迅速采取措施，要求问题产品“立即停止销售，下架封存”，并层层上报省工商局、省食品安全委员会办公室（下称食安委）。随即，针对“硼砂面粉”的清查在全省范围内展开，生产这三个型号面粉的五得利保定市雄县、衡水市深州分厂也被责令停产停销接受调查。
硼砂学名四硼酸钠，化学式为Na2[B4O5(OH)4]·8H2O，是无色半透明晶体或白色结晶粉末，硼砂能生成硼酸，后者分子式为H3BO3,。硼砂和硼酸加入食品中有防腐、增加弹性和膨胀的作用。但硼砂能致癌。有医生透露，连续摄入硼砂会在体内蓄积，成人中毒剂量是1-3克，急性中毒症状为呕吐、腹泻、红斑、循环系统障碍、休克，成人摄入15克即可致死，婴儿致死量为2-3克。
早在1979年，中国政府就将硼酸和硼砂列为禁用食品防腐剂。2008年，卫生部陆续发布了五批《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单》，硼酸与硼砂位列其中，这说明食物中绝不能添加；不过，因其能增加爽滑口感、防腐且价格便宜，以小作坊为主的违法添加屡禁不止。
但五得利却是面粉加工行业的龙头企业，其官网资料称其是全国面粉行业惟一入选中国制造业500强榜单的企业，经过国家统计局行业企业信息发布中心监测，市场占有率达到9.36%，2011年度全国市场同类产品销量第一名，销售额达到121亿元。这家始建于1989年的民营企业，目前在全国六省建有11个子公司，日处理小麦2万吨，规模号称世界第一。因此，五得利面粉检出硼砂受到了河北省食品监管部门的高度重视。
但在当地质监部门对五得利的工厂进行全面抽检后，第二轮检验报告的结论却截然相反，包含三个批次“硼砂面粉”在内的43份抽样样品中，除一份小麦原粮中检出略高于检出限的硼酸外，其余结论均是“未检出”。
2012年9月26日，河北省食安委在“上半年以来河北食品安全工作情况”新闻发布会上正式澄清，称五得利面粉安全可靠。
短短十余天，政府的态度有了一百八十度的转变。
“硼砂面粉”发现始末
9月14日，一份名为《关于“五得利”面粉进行清查的情况报告》（下称《报告》）从河北省沧州市工商局发往河北省工商局后，又迅速在河北省食安委、质监局层层传递。《报告》指出，五得利旗下“有三个型号面粉存在非法添加行为”。
《报告》援引的检测结果显示，五得利面粉厂衡水深州分厂生产的超精小麦粉硼砂含量为4.33毫克/千克，五得利面粉厂保定雄县分厂生产的贰零型面粉硼砂含量为4.66毫克/千克，叁零型号面粉硼砂含量为4.56毫克/千克。
上述结论的得出源自8月中下旬的一次执法行动。当时，沧州市运河工商分局工作人员到辖区内的小王庄镇抽检，在两个摊贩的凉皮中测出含有硼砂。
8月28日，沧州市运河工商分局遂将这一线索移交给运河区公安分局。运河区公安分局即立案侦查，将两个摊贩刑事拘留。但经过讯问，两人都表示没有在加工凉皮过程中添加硼砂等物质，可能是制作凉皮的面粉存在问题。
随后，办案民警对两摊贩使用的面粉进行抽样，送北京市出入境检验检疫局检验检疫技术中心检测，认定被抽样面粉中检出硼砂。9月5日，沧州市两家提供面粉的五得利面粉经销商，受到了办案民警的调查。两位经销商称，他们销售的面粉从五得利面粉厂保定市雄县分厂和衡水市深州分厂购入。办案民警现场封存了涉案的贰零粉、叁零粉和超精小麦粉后，抽样再次送北京市出入境检验检疫局检验检疫技术中心检测。
9月11日，北京市出入境检验检疫局检验检疫技术中心出具了面粉检出硼砂的检测报告。沧州市公安局将结果告知沧州市工商局。9月13日，沧州市公安局发给沧州市工商局一份《关于我市“五得利”面粉经销点面粉中检测出含有硼砂情况的函》，将这一结果告知沧州市工商局，这也是前文所述查处安排所依据的官方检测报告正式结论文本。
2012年9月19日，邯郸市政府网刊登了题为“武安市工商局迅速清查不合格面粉问题”的消息，称对“通知中所列的非法添加硼酸的同厂家、同品牌、同规格、同批次的‘五得利’面粉全面进行拉网式清查，一经发现立即要求食品经营者停止销售、下架封存”。
非法添加争议
官方非法添加的定性出乎企业意料。五得利“涉嫌添加硼砂”的消息广泛传播，企业身陷舆论漩涡。9月23日，五得利集团向公众做出企业“从未向面粉中添加一分一毫硼砂”的保证。当天，在五得利集团总部办公室，72岁的五得利创始人丹宏向财新记者强调，“测出了硼，不等于添加了硼砂。”
丹宏所指，与目前中国对于食品中硼砂和硼酸的检测方式有关。虽禁止添加，但卫生部2008年发布的《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单》当中，并未规定硼酸和硼砂的检验方法。当前对硼砂的检测，乃是依据《GB/T21918—2008食品中硼酸的测定》（下称《测定》）。这一国家标准提供了两种检测方法。
第一法全称为“乙基己二醇-三氯甲烷萃取姜黄比色法”，乃是在酸性条件下检测样品中硼酸的含量。因为硼砂在酸性溶液中会以硼酸形式存在，所以测量食品中硼酸含量的方法也可以反映硼砂的含量。但由于小麦等农作物中天然含有硼元素，硼元素在酸性条件下也是以硼酸的形式出现。因而，第一法测出的硼酸量，并不必然是人为添加的硼砂转换形成。至于究竟测出的硼酸达到多少量可推定为人为添加，目前并无判断标准。第一法仅能提供一个检出值——若硼酸含量低于2.5毫克/千克，视为未检出。《测定》中第二法的检测精度则比第一法更高。第二法又分“电感耦合等离子体原子发射光谱（ICP-AES）法”和“电感耦合等离子体质谱（ICP-MS）法”。与第一法测定硼酸含量不同，这两种方法测算的是样本中硼元素的含量。根据硼在硼酸和硼砂中的比重，将测出的总硼含量换算成对应的硼酸或硼砂含量。硼以硼酸盐和硼酸形式，天然存在于主要农作物及其制品中，在正常的摄入量下，可维持骨骼的健康和正常代谢钙、磷、镁，所以根据检测出的硼或硼酸含量不易判断是否有人为添加。
与此有关，2010年，中国疾病预防控制中心营养与食品安全所对中国12省市部分食品中硼本底含量进行调查——即对食品中可能天然存在的硼含量做出估算。这份名为《中国12省市部分食品中硼本底含量调查及居民摄入量初估》的论文建议，小麦粉中硼元素的本底含量值应为1.65毫克/千克。
论文的作者之一，中国工程院院士陈君石告诉财新记者，因为硼是天然存在的，可以高一点低一点，“除非完全超出模糊地带，那就要追查”，但不能“一看到检出了就认为有人为添加”。
据了解，对于五得利三个批次面粉含有硼砂的检测，乃是依据《测定》的第二法。也就是说，按照此法，只能测出样本中含有的硼元素。针对此，五得利新闻发言人马秋亮称，根据硼砂和硼之间的比例关系，将检验结果中所谓的硼砂量折算成最初的硼含量，4.56毫克/千克的硼砂中硼含量是0.52毫克/千克，4.66毫克/千克的硼砂硼含量是0.528毫克/千克——均在专家建议的小麦粉本底含量值以内。五得利内部一位高管私下表示，据他了解的情况，北京市出入境检验检疫局检验检疫技术中心是在沧州市公安局的“强烈要求”下，才将硼元素含量倒推成硼砂的含量。但这一说法，财新记者未得到公安及检测机构方面的证实。
复检曲折
在五得利看来，如能早就上述结论向官方作出申诉，可避免“下架、停售”等行政手段造成的损失。事实上，根据有关执法程序，企业可对执法部门的检验结果申请复检，但复检并未正常进行。
《河北省工商行政管理局流通环节食品抽样检验暂行规定》（下称《暂行规定》）要求，检验结束，经工商行政管理部门审核同意后，要将抽样检验结果通知标称的食品生产者。标称食品生产者对抽样检验结果有异议的，应当自收到检验结果送达书之日起15日内，向国务院有关部门公布的承担复检工作的食品检验机构申请复检。复检结论乃是最终检验结论。
马秋亮认为，被告知检测结果，并依法申请复检，是企业的法定权利。南开大学法学院副教授宋华琳解释，从行政法法理上讲，当行政机关做出对行政相对人不利决定时，首先应告知对方，并给其申辩的机会，方称程序的正义。
但马秋亮表示，五得利始终没收到任何形式的产品“不合格”通知。直到一系列下架停售、停产执行时，位于河北邯郸市大名县的五得利总部才知自家生产的面粉，已被定性为涉嫌添加硼砂。9月16日，五得利派集团大名分公司总经理和集团办公室主任赴沧州市，向公安局、工商局了解情况，并申请复检，但据五得利称未收到任何回应。
为自证清白，五得利要求各地的厂商将产品自行送到具有检验资质的机构检测。根据陆续出炉的自检结果，五得利称自己的产品全部合格，绝无添加硼砂的行为。然而，企业自检的一系列报告，并不具有法律效力。
马秋亮认为，政府部门需要在复检结果出台确认产品不合格后，方可进行行政处置。在未通知厂家核实、未经过复检程序的情况下，工商部门即采取“下架封存、停止销售”的行政执法措施，是不符合法律程序的。
不过，当前的抽检制度对此却无明确规定。按《流通环节食品安全监督管理办法》，对抽样检验不合格的产品，工商部门要责令停止销售，并监督其他食品经营者对同一批次的食品下架退市。
而抽样检验不合格，究竟是指初检还是复检，国家工商行政管理总局食品流通监督管理司的相关负责人坦言，这正成为各地执法实践中的一个难题。
因法律未明确规定，各地执法部门均按各自理解行动。上述负责人说，如初检时发现问题，各地政府普遍会采取一定措施。尤其当前食品安全形势严峻，从中央到地方都“重典治乱”，主动防范、及早介入也是政策要求。“民以食为天，”该负责人说，尽管企业合法权益也需维护，但《食品安全法》毕竟有着优先保护消费者的立法旨意，面对食品安全问题“政府部门都不得不谨慎行事”。
如上述河北省的《暂行规定》里即提到，对初检不合格食品，要“根据情况”依法及时采取必要措施，避免继续流通。但究竟采取什么措施才是“必要”，该负责人表示很难把握，动作大了伤害企业，动作小了又不足以防止损害发生、伤害消费者，“是一把双刃剑”。据其介绍，当前国家工商总局正征求各方意见，希望出台政策对这一问题明确界定。
监管之缺
至9月17日，由质监部门在生产环节对五得利涉事二工厂的产品检测结果出炉。包括最初被检“不合格”的三批次产品，共计43个样本中，除雄县工厂18号原粮仓库小麦被检出含2.6毫克/千克的硼酸外，其余的检测结果均为“未检出”。据此，9月21日，河北省质监局向省工商局发出通报。质监局表示，已对涉事工厂进行现场检查，从原料库、成品库、包材库到添加剂库，均未发现硼砂；在磨粉、包装车间，没有添加剂投料设备；企业的采购、生产、销售、检验记录中，也没有采购和使用添加剂。
质监部门撤销了对两个厂家停产、停销的通知。河北省工商局也在当天下发文件，解除对五得利产品“停止销售、下架封存”的行政措施。
至于雄县18号原粮仓库小麦被检出含2.6毫克/千克的硼酸作何解释，河北省质监局的通报称，该值亦未超过专家建议的本底值。五得利方面对这惟一被检出的样本也不置可否。马秋亮表示，按检测标准，若是添加硼砂，不可能只超出检出值如此微量；且超出检出值，不等于是“超标”，对于硼含量，国家根本就没有标准，对照专家建议的本底值，仍在天然含硼的范围内。
质监部门也据此要求企业增加检验设备，加强对硼砂、硼酸的自检。但五得利方面亦认为，只要生产过程中没有人为添加，小麦中天然含硼对人体无害，对原粮增加检验环节毫无必要。由于质监部门的抽检中，已包含最初涉案的三批次“硼砂面粉”，五得利认为，政府部门已为其正名、洗白。河北省工商局有关负责人亦表示，以最新检测的结果为准。这相当于已推翻最初的检测结果。
不过，在宋华琳看来，这一结果仍然无法从法律程序上回答——为何此次质监部门出具的检验报告，效力就要高于工商、公安部门。
宋华琳表示，从法律程序上来看，质监部门的检测并非公安部门的复检。但不同部门的检测结果之间效力如何，并没有明确的法律规定。
在当前，中国的食品安全监管仍是典型的分段监管。生产环节由质监部门负责，流通环节由工商部门负责，餐饮环节则是食品药品监督管理部门负责。宋华琳指出，有一些产品在三个环节有交叉，完全可能针对同一产品，出现各环节检测结果矛盾的情况，厘清各个环节责任主体，明确检测报告的法律效力，是下一步制度完善的方向。
而在当前食品安全标准尚不齐备的大背景下，将检验报告作为一系列行政行为的依据，显然存有局限性。一位《测定》起草人解释，《测定》仅能提供检测方法。具体到某一个情况下，是否有人为添加硼砂，则要根据样品的本底值来判断。现在最大的问题，则是“我们国家涉及风险评估的基础数据很少”。
宋华琳强调，对食品安全的监管，一定要有充分的风险评估。例如硼的安全摄入量究竟是多少、食品的本底值是多少，在他看来，只有经过公开、科学评估的标准，作为后续行政措施的依据，行政行为才具有权威性和公信力。
早在2009年11月，国家食品安全风险评估专家委员会成立之初，组织对食品中一些物质开展风险评估就是其工作重点，而硼酸或硼砂正是其中一项，但三年将近，在此次五得利一事上，仍看不到对应的风险评估起到作用。由于多种食物都含硼，含量甚至远大于面粉，人们更关心硼元素的安全摄入量。但中国官方有关数据研究和披露相当有限。从风险管理提升的角度而言，中国还有一段长路要走。
陈君石也认为，食品安全监管不能过于依赖检测报告。“真正先进的监管模式是过程监管，不是不检测，而是在检测基础上发现风险，马上层层追下去。”■
